Online kansspelen en vrij verkeer van diensten

In de Europese Unie geldt een vrij verkeer van diensten, wat inhoudt dat alle EU-onderdanen in beginsel zonder enige beperking grensoverschrijdende diensten kunnen verrichten, voor zover zij in een lidstaat gevestigd zijn. M.a.w., een elders in de Europese Unie gevestigde firma mag op de Belgische markt haar diensten aanbieden. Dit betreft één van de pijlers van de Europese Unie, nl. de eengemaakte, gemeenschappelijke markt.

Evenwel wordt het buitenlandse (online) casino’s / kansspelaanbieders wettelijk verboden om diensten aan te bieden in België.  Hoe verhouden deze principes zich?

De Belgische en Europese Wetgeving

 Als uitgangspunt van de Belgische wet van 07.05.1999 geldt dat het in beginsel verboden is een kansspel te exploiteren. Dit mag enkel na het bekomen van een vergunning bij de Kansspelcommissie. De wet stipuleert duidelijk dat het aantal casino’s in België beperkt dient te blijven tot 9. De online exploitatie van een casino is conform deze wetgeving eveneens onderhevig van het verkrijgen van een vergunning, afgeleverd door de kansspelcommissie. Enkel  een bestaand vergunninghouder – een  Belgisch casino dus – kan een dergelijke vergunning verkrijgen.

De interne markt voor het exploiteren van casinoactiviteiten wordt dan ook sterk afgeschermd tegen buitenlandse indringing.

Er bestaat geen Europese regelgeving die de exploitatie van casino’s (of andere kansspelen of weddenschappen) op uniforme wijze regelt. Elke lidstaat kan haar eigen wetgeving opstellen.

Art. 56 van het Verdrag van de Werking van de Europese Unie voorziet in een vrij verkeer van diensten.

Beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Europese Unie zijn – behoudens enkele wettellijke uitzonderingen- verboden ten aanzien van de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd.  Kansspelen werden niet uitdrukkellijk in deze uitzonderingen opgenomen.

Verzoenbaarheid of tegenstrijdigheid

 De Belgische wet botst op het eerste zicht met de Europese regelgeving. Enerzijds is er sprake van protectionisme van de interne markt voor een welgeteld beperkt aantal spelers en anderzijds geldt de globale eengemaakte markt die openstaat voor iedereen.

De enige gezaghebbende instantie die kan oordelen of de (Belgische) nationale wetgeving verenigbaar is met de EU-wetgeving is het Europees Hof van Justitie. Nationale rechtbanken die geconfronteerd worden met vragen over een dergelijke verenigbaarheid kunnen alvorens een beslissing te nemen, een  prejudiciële vraag stellen aan het Europees Hof van Justitie, dat zich dan vervolgens over de kwestie zal buigen en een beslissing zal nemen.

Op 08.09.2009 besliste het Hof van Justitie dat (huidig) art. 56 VWEU, dat de vrijheid van diensten waarborgt, niet onverenigbaar is met de regelgeving die  marktdeelnemers verbiedt om via het internet kansspelen aan te bieden op het grondgebied van een andere lidstaat. Meer specifiek had een kansspelbedrijf online kansspelen aangeboden in Portugal terwijl zij niet in Portugal gevestigd was.

Het Verdrag voorziet in een aantal uitzonderingen op het vrij verkeer van diensten en in de Europese rechtspraak  werden ondertussen een aantal dwingende redenen van algemeen belang vastgesteld die een beperking kunnen rechtvaardigen. In casu oordeelde het Hof dat, gelet op de bijzondere kenmerken van het aanbieden van kansspelen via het internet, een beperking gerechtvaardigd kan zijn door de doelstelling om onder meer fraude en criminaliteit te bestrijden.

Volgens het Hof is het aan elke lidstaat om te beoordelen of het voor de wettige doelstellingen die hij nastreeft noodzakelijk is, activiteiten inzake de organisatie van kansspelen geheel of gedeeltelijk te verbieden, dan wel ze slechts te beperken en met het oog daarop meer of minder strenge controlemaatregelen te treffen. De noodzaak en de evenredigheid van de aldus genomen maatregelen dienen enkel te worden getoetst aan de nagestreefde doelstellingen en aan het niveau van bescherming die de betrokken nationale autoriteiten willen waarborgen. Zo werd door het Hof beslist in een arrest van 08.09.2010.

Meerdere navolgende arresten (o.a. 16.02.2012) specificeren dat de door de lidstaten opgelegde beperkingen dienen te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel en dat een nationale wettelijke regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van de aangevoerde doelstelling te verzekeren wanneer de middelen om het doel te bereiken samenhangend en stelselmatig zijn. Een wettellijke regeling dient gerechtvaardigd te zijn. In ieder individueel dossier dient onderzocht te worden of hier al dan niet aan voldaan is, teneinde het vrij verkeer van diensten te willen en kunnen uitsluiten.

Op 22.06.2017 oordeelde Het Hof van Justitie in een zaak van een online kansspelbedrijf, dat zijn activiteiten in Hongarije verboden zag, dat er wel sprake was van een niet-toegelaten beperking van het vrij verkeer van diensten. Reden was dat volgens de Hongaarse wet  een vergunning vereist was voor de exploitatie voor onlinekansspelen maar dat deze vergunning in de praktijk onmogelijk kon worden behaald door een buitenlandse speler. Artikel 56 VWEU werd aldus uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van online kansspelen wordt ingesteld, wanneer zij regels bevat die discrimineren ten aanzien van in andere lidstaten gevestigde aanbieders. Het is de nationale wetgeving eveneens niet toegestaan niet-discriminerende regels te bevatten wanneer die op niet-transparante wijze worden toegepast of aldus ten uitvoer worden gelegd dat bepaalde in andere lidstaten gevestigde inschrijvers zich niet of moeilijker kandidaat kunnen stellen. M.a.w. geldt een verbod op discriminatie en wordt een pleidooi gevoerd voor transparantie. Aan de voorgaande rechtspraak,  die een beperking van het vrij verkeer van diensten toelaat op grond van veiligheid en openbaar belang e.d., werd niet getornd.

Verdere evolutie?

Buitenlandse online aanbieders van kansspelen zitten ondertussen niet stil. Op 16.03.2017 werd opnieuw via een Portugese rechtbank een reeks (van 10 prejudiciële) vragen gesteld aan het Hof van Justitie. Men beroept zich niet langer op het vrij verkeer van diensten (art. 56 WVEU) – de bestaande rechtspraak is vaststaand – maar wel  op de ‘economische vrijheden’ zoals opgenomen in het Verdrag van de Werking van de Europese Unie. Zo worden o.a. vragen afgevuurd of concessies die door de wet aan casino’s verleend zijn, al dan niet de economische vrijheden van het Verdrag schenden en of het toekennen van de exclusiviteit (monopolie) aan de nationale bevoegde instantie inzake kansspelen niet strijdig is met de economische beginselen en vrijheden van het Verdrag. Termen als machtspositie en dicriminatie worden eveneens aangehaald in een poging de Portugese wet diepgaand te toetsen aan de Europse regels. Een arrest werd nog niet geveld.

Bescherming van de consument, fraudebestrijding en het doel te voorkomen dat burgers geld verkwisten door gokken, primeert vandaag op het Europees grondrecht van vrijheid van diensten.

Uit de arresten van het Hof van Justitie blijkt niet dat er sprake is van een evolutie, maar dat de beperking van het vrij verkeer van diensten op het vlak van online aanbieden van kansspelen, door het Hof van Justitie nog steeds als gerechtvaardigd wordt aanzien. Een verdere evaluatie volgt na het te verwachten arrest in de hierboven aangehaalde Portugese casus die zijn invloed kan hebben op de overige nationale wetgevingen waaronder ook de Belgische. Meerdere gestelde vragen zijn universeel en mutatis mutandandis toe te passen op de Belgische wetgeving.

Een geharmoniseerd communautair geregeld systeem zou een oplossing kunnen bieden. De vraag is of de individuele lidstaten hier klaar voor zijn. In haar arrest van 28.09.2009 stelde het Hof dat een lidstaat wel van oordeel kan zijn dat een online kanspelaanbieder in haar thuisland over de vereiste vegunningen beschikt en afdoende wordt gecontroleerd door de bevoegde autoriteiten van deze staat, maar dat zij dit niet kan beschouwen als een voldoende waarborg dat de nationale consumenten worden beschermd tegen het risico van fraude en criminaliteit. Reden is dat het voor de autoriteiten van de lidstaat van vestiging in een dergelijke context moeilijk kan zijn om de professionele kwaliteiten en integriteit van de marktdeelnemers te beoordelen.

Een uniforme Europese regelgeving lijkt dan nog ver weg.